李书锋：优化政府购买生态服务 促进首都“两区”生态建设

2017年1月，习近平总书记作出把张家口建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区的重要指示。按照“政府得绿、企业获利、公众受益”的基本原则，利用政府购买生态服务方式，投入大量资金，首都“两区”建设取得了重大进展。但是，在建设过程中也存在资金紧张、项目推进困难、效益差等问题。因此，要通过精准区分生态服务项目类型、优化政府购买生态服务方案、构建生态项目建设良性循环模式等途径，实现生态项目在整个张家口市域范围内优化组合，为首都“两区”建设进一步推进奠定良好的基础。

科学设计生态项目构成，实现财政资金效益最大化。不同类型生态项目公益程度和盈利能力差别很大，对政府财政投入需求程度也不同。因此，在财政资金有限的情况下，对生态项目进行精准分类，科学设计政府购买生态服务的结构，最大限度发挥财政资金的引领作用，对于首都“两区”建设至关重要。依据政府购买生态服务的公益程度和财政资金杠杆的“撬动”能力，生态服务划分为完全公益且没有盈利能力的生态项目、公益程度较高但轻度亏损的生态项目、公益程度较高能够盈利生态项目。在地方政府购买生态服务预算既定的情况下，根据不同生态项目的轻重缓急和资金需求，聘请专家科学设计政府购买生态服务的项目构成，合理安排纯公益项目、微亏补贴项目、市场盈利项目的比重，实现既有财政资金“撬动”生态服务项目的最大化。

通过“盈利反哺公益”，构建良性循环模式。首都“两区”建设是一项长期工程，生态项目不但要建得快，而且还要“走”得远。因此，必须构建首都“两区”建设可持续发展的内生动力，实现生态项目建设良性、滚动发展。目前，中央、省、市首都“两区”建设财政专项资金、政策性信贷资金等是首都“两区”建设最重要的资金来源，这种“输血”发展模式主要发挥示范、引领和撬动作用，多用于项目前期建设。随着建成生态项目规模的不断扩大，必须大力开发能够盈利的生态项目，使其利润基本满足首都“两区”建设可持续发展的需要。一是依据自然禀赋，大力发展“林下经济”“草上经济”，建设一批森林公园、高原中草药种植观光园、草原游牧文化公园等生态项目，把绿水青山转化为金山银山；二是积极跑办国家“绿色财政”试点，凡属于“两区”建设规划范畴的生态项目，以其上缴的所有利税为主，建立首都“两区”建设基金；三是抓住国家碳达峰、碳中和战略实施契机，进行碳汇林和草原碳汇认证，创造大量碳汇交易收益，作为首都“两区”建设基金的重要组成部分；四是空心村治理、矿山环境恢复治理、工矿废弃地治理等产生大量建设用地节余指标，通过交易这些指标产生的收益专门用于首都“两区”建设。通过上述“盈利反哺公益”的模式，实现首都“两区”建设的良性循环。

积极优化营商环境，大力吸引社会资本注入。当前，随着首都“两区”建设加速推进，投资需求急剧增加，仅靠财政资金投入难以支撑首都“两区”建设需求。通过优化营商环境，吸引社会资本参与项目建设势在必行。协调中央和省相关部门，制订首都“两区”建设保障法，为参与首都“两区”建设的市场主体提供法治保障，免除投资者的后顾之忧。各级政府进一步理顺政府和市场关系，深化“放管服”改革，以周到的服务吸引企业，打造营商环境的“高地”。搭建网上网下两个招商平台。眼睛向外，在大型招商活动中大力宣传推介首都“两区”规划建设情况，吸引社会资本注入到生态建设领域，推动一批清洁绿色的大项目、好项目落地张家口。

以自然地理为依据，整体规划生态项目布局。生态项目与大自然关系密切，其规划设计必须遵循生态学、地理学、气候学等学科的理论指导，在张家口市域内进行顶层设计，整体规划，以最小投入成本取得最大生态效益。改变首都“两区”建设中任务层层分解的做法，成立张家口市统一的政府购买生态服务领导机构，按照轻重缓急的原则，统筹规划全市的生态项目，县乡政府配合实施，从而兼顾项目规划的科学性和建设的高效率。张家口生态项目碎片化现象普遍，对于既有的小规模生态项目，以自然地理为基础，重新整合，统一管理，整体开发，提高其规模效益。尤其是优先保证崇礼冬奥会周边，北京到冬奥会铁路、高速公路、省道周边，张家口机场周边生态项目的整合与建设，为北京2022年冬奥会保驾护航。

（作者系省委党校公共管理教研部教授）