赵德勇：进一步推进京津冀立法协同工作高质量发展

2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，描绘协同发展的宏伟蓝图。2023年5月，习近平总书记视察河北并主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会时指出，要继续完善疏解激励约束政策体系，充分发挥市场机制作用，通过市场化、法治化手段增强向外疏解的内生动力。为了进一步贯彻落实习近平总书记关于京津冀协同发展的重要指示精神和《京津冀协同发展规划纲要》的有关要求，我们应当在习近平法治思想尤其是习近平总书记对新时代科学立法重要论述的指引下，认真总结三地立法协同工作取得的经验，在京津冀三地此前立法协同取得优异成绩的基础上，进一步加强党对三地立法协同的领导，充分发挥全国人大及其常委会、三地人大及其常委会的立法主导作用，充分发挥三地政府在立法协同方面的依托功能，深入推进京津冀三地立法协同工作，以高质量的立法协同为京津冀协同发展提供法治保障。

进一步加强党对京津冀立法协同的领导，确保京津冀立法协同的正确政治方向

坚持党的领导是习近平法治思想的核心要义之一。习近平总书记指出：“党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导。”党的领导贯穿于全面依法治国的各个方面，党对立法工作的领导既是中国特色社会主义法治道路的根基，也是实现全面依法治国的根本遵循。京津冀立法协同既是京津冀协同发展战略的重要组成部分，也是中国特色社会主义事业中立法工作的重要组成部分；京津冀立法协同所形成的相关成果，当然也是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的组成部分。因此，只有进一步加强党对京津冀立法协同的领导，才能确保京津冀立法协同工作贯彻党的路线方针政策和决策部署，确保京津冀立法协同始终坚持正确的政治方向。

具体而言，进一步加强党对京津冀立法协同的领导应做到以下几个方面：一是京津冀立法协同中的顶层设计和重大决策，必须向党中央请示汇报，由党中央讨论决定。区域立法协同工作是中国特色社会主义法治建设中的新任务，其超越了一般意义的地方立法，另外京津冀立法协同相较于其他区域立法协同如粤港澳大湾区立法协同的不同之处在于，其关涉北京非首都功能疏解等重要政治任务，对于协同发展的法治保障意义更为重大。因此其间所涉及的与区域协同发展有关的立法总体设计，必须由党中央决策。二是京津冀三地党委、政府党组、人大常委会党组等要全面贯彻实施党领导立法的政治原则，确保将党的主张通过法定程序转化为国家意志，转化为三地区域一体遵循的法律规则，从制度上、法律上保证党的路线方针政策贯彻实施。三是建立京津冀三地党委的立法协同联席工作会议机制。基于党领导立法工作的需要，在京津冀三地人大及其常委会的立法协同联席工作会议机制基础上，今后可探索建立三地党委之间的联席工作会议机制。

充分发挥全国人大及其常委会、三地人大及其常委会的立法主导作用

习近平总书记指出：“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”京津冀立法协同工作的顺利开展，离不开全国人大及其常委会、京津冀三地人大及其常委会的主导作用的发挥。

首先，应发挥全国人大及其常委会对京津冀协同立法在国家层面的引领和统筹协调作用。京津冀协同发展事关国家整体发展和全面对外开放，事关以法治化的方式完善疏解激励约束政策体系、增强向外疏解的内生动力。因此，首先应当争取国家层面的指导支持。具体路径可以设想为：其一，全国人大及其常委会出台一部专门有关京津冀协同发展的总的指导方案，为京津冀协同立法提供具体的方向指引。其二，合理适用《中华人民共和国立法法》第十一条第十一项“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”之规定，正式制定有关京津冀如何开展立法协同的法律。通过立法推动京津冀协同发展重大战略，为京津冀地区的经济社会发展提供更加完备的法律保障和制度保障，优化资源配置、促进创新驱动和可持续发展，推动区域协同发展和整体竞争力的提升。其三，全国人大及其常委会结合国家立法工作的安排与三地的立法现状，指导三地拓宽协同立法领域，在科技创新、文旅融合、民生保障等方面寻求三地立法的最大公约数。

其次，应继续发挥京津冀三地人大及其常委会协同磋商的工作机制，降低协同立法成本、扩宽立法视野。《中华人民共和国立法法》第八十三条为京津冀三地人大及其常委会开展协同立法以及建立协同立法机制提供了法律依据。近年来，京津冀人大主导协同立法，制定了如《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》《关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定》等，在生态环境保护、交通一体化、产业升级等领域加强立法协同，推动三地法律制度衔接和一体化，连续多年被评为全国协同立法的先进典型。此外，京津冀人大还建立了常态化的协同立法工作机制，即由三地人大常委会领导、法制工作机构负责人、立法项目小组参加，并邀请全国人大常委会法工委领导到会指导的联席会议制度。联席会议每年至少召开一次，由三地轮流主办，迄今已举办十次。然而，目前三地人大的立法协同也出现了协同立法成本较高，立法视野还不够广、关键领域急需扩展等问题。三地人大及其常委会可以在以下几个方面继续有所作为：第一，三地人大常委会在立法协同工作上要积极向全国人大常委会请示汇报，争取指导支持，必要时三地人大常委会共同商请由全国人大常委会启动京津冀协同区域立法工作。第二，创新三地人大立法的承认机制，达到“一家制定，另外两家承认”的效果，进一步整合立法资源，降低立法成本。第三，拓宽协同立法视野，更好地服务协同发展全局。河北省应紧紧围绕“深入推进京津冀协同发展，加快打造中国式现代化建设的先行区、示范区”这一理念，加强与另外两地人大的协调对接，精心谋划立法工作规划，提高协同立法的质量和效率。第四，除生态、交通、产业升级领域外，三地人大常委会法制工作机构还应在科技创新、文旅融合、民生保障等关键领域，共同研究制定相应的法律和法规，以推进区域内的协同发展。第五，京津冀人大应当加强对京津冀协同立法的宣传和实施工作，提高社会公众对相关法律法规的认知度和遵守率，确保协同立法成果落地生根。

再次，适时建立和完善京津冀三地人大立法协同后评估制度。适时启动立法协同后评估，不仅可以了解立法的实施效果，还可以为进一步完善立法提供参考依据。可以考虑引入第三方评估机构，对京津冀协同立法的实施效果进行全面、客观的评估。进行自我评估和第三方评估时，必须遵循客观公正、公开透明、注重实效、公众参与的原则，要重点关注立法协同是否产生了预期的协同效应，是否对经济社会发展产生了良好效益。

充分运用政府依托功能，丰富立法协同的不同层次

在党的十八届四中全会确定的中国特色社会主义立法格局中，各级政府的依托功能至关重要。京津冀立法协同必须充分运用政府依托功能，丰富不同层次的立法协同。一是作为中央人民政府的国务院，可以在全国人大及其常委会未出台国家层面指导京津冀立法协同的规范性文件的情况下，以国务院决定或者行政法规的形式先行就京津冀三地政府间的立法协同作出国家层面的规定。二是建立和完善京津冀三地政府立法协同机制。在京津冀协同发展中，三省市之间的政府合作起着至关重要的作用。要实现“1+1+1”远大于“3”的工作效果，就必须运用法治思维和法治方法，促进区域政府间合作，形成区域合作的优势。可以从长江三角洲区域一体化和综合协作立法实践、《东北三省政府立法协作框架协议》中汲取经验，如京津冀三地政府可以以区域协调发展为重点签署相应的框架协议。三是京津冀三地政府可以将京津冀区域发展合作协议、合作备忘录等政策性文件及时转化为引领和保障协同发展的政府规章，以促进实践中已经成熟的、可复制的改革经验以法律的形式加以推广。

（作者系省委党校县处级干部理论研修班学员、河北师范大学法政与公共管理学院院长）