刘凤 李明：从三里岛核事故看现代应急管理制度变革

三里岛核事故是美国历史上的一次重大事故，也是世界民用核设施首次五级以上事故。尽管三里岛核事故没有造成人员死亡，也没有导致核电站被毁，但该事件的影响巨大。受此影响，美国核管理委员会后来裁定，三里岛核事故不是一次“非常核事故”。三里岛核事故的发生，教训是深刻的，它推动了美国核能运营协会和国家核培训学院的建立，提升了核电行业的安全水平，并为核能的发展提供了宝贵的经验。

三里岛核事故发生前的美国应急管理体制

20世纪前，美国各地灾害救援由地方主导。1803年，联邦政府介入新罕布什尔州的普利茅斯大火，这是历史上的首次。但联邦及州政府一直缺乏体系化、制度化的应急管理职能。1933年，成立了国家应急管理委员会，但此处的“应急”主要是应当时的“大萧条”之急。二战前后，美国形成了应战为主的民防体制，冷战前期颁布了《国家安全法》《联邦灾害救援法》《联邦民防法》等，重点仍是民防理念。肯尼迪政府面对自然灾害频发的局面，划分民防和自然灾害管理职能，于1961年成立应急规划办公室（后改为应急准备办公室）应对自然灾害。直到70年代，1974年中西部龙卷风使数百人死亡，1977年田纳西河洪灾，发生多起溃坝事件，使得应急管理需求凸显。但当时美国灾害管理的联邦机构多达上百个，应急管理碎片化严重，直到三里岛核事故直接推动了变革。　　1979年3月28日凌晨4时，美国宾夕法尼亚州的三里岛核电站第2组反应堆的操作室里，红灯闪亮，汽笛报警，涡轮机停转，堆芯压力和温度骤然升高，2小时后，大量放射性物质溢出。紧接着，反应堆二次回路冷凝水泵出现故障。这一系列失误造成的结果是反应堆堆芯冷却水逐渐丧失，部分燃料棒锆包壳和铀燃料熔化，大量放射性物质，特别是氙、氪之类的气体与碘一道从反应堆释放出来，并有少量放射性物质随部分冷却水的泄漏而释放。直到6天后，出事反应堆堆芯温度才开始下降，蒸气泡消失——引起氢爆炸的威胁消除了。100吨铀燃料虽然没有熔化，但有60%的铀棒受到损坏，反应堆最终陷于瘫痪达到一个稳定状态，事故进程得以终止

三里岛核事故推进美国应急管理制度改进

事故发生后，美国联邦政府开始了全面应急管理制度建设过程，一方面建立了应对传统和非传统型危机的全国应急管理体系，同时开展了核安全应急法律体系建设。另一方面开始健全核应急管理体制和机制，推动了美国历史上具有时代意义的制度变迁。

确立集中统一的全国性应急管理体系。卡特总统于1979年3月31日签发第12127号总统令，宣布成立联邦应急管理署，由国家消防局、联邦保险局、联邦广播系统、民防防备机构、联邦灾害援助局、联邦准备局等合并而成，旨在防灾减灾和民事保护。该机构的成立体现了“综合性应急管理”理念，实现从单灾种向多灾种的应对转变，推动灾害减缓、准备、响应与恢复的全过程管理。此后，美国建立了全国性的应急反应枢纽，各级政府均设立应急管理办公室，负责应对各种突发事件，包括核打击。　　建设更加注重预防准备的应急管理制度。三里岛核事故暴露出美国应急准备和预案不足。因此，1982年3月美国在核工业领域设立联邦核事件应急协调委员会，1985年制定《联邦核事件应急计划》，成为各核应急机构的应急管理指南。1988年，里根总统签署了两个总统令，分别应对国家安全紧急情况和民用核电站事故。其中，第12656号总统令成为应对突发灾害性事件的总纲领。1992年，调整了应急管理政策，由防核为主转向综合减灾，重点从灾后恢复转为灾前减损，体现了预防准备在应急管理中的重要价值。

建立明确分工、内外兼顾、软硬兼施的核安全管理制度。事故发生后，美国强化了核安全运营管理体制，明确各级政府和核设施运营单位在核安全管理中的职责。在核设施内部，设立专门的安全管理部门和技术支持团队，同时建立沟通机制，确保各部门之间及时传递和处理安全信息。对外建立核电运行研究所，各国联合建立国际核能运行组织，共享经验、技术和管理方法，研究解决核电技术难题，促进技术创新。同时，强化了核电站安全管理和技术升级，建立完善的培训体系，对不同岗位的员工进行针对性培训。各核电站均建有模拟控制室供操作员定期训练。同时，改进警报装置以简化报警顺序，提升技术支持的硬件基础。

三里岛核事故的启示

三里岛核事故提升了全球对新兴的现代工业中生产安全的关注，使各国重新审视生产安全问题，推动应急管理制度发生重大变革。虽然三里岛核事故已过去几十年，但它时刻向世人敲响警钟，更对我国核能高质量发展具有重要启示。

一是安全是发展的前提。安全是发展的前提，发展是安全的保障，统筹发展和安全、以新安全格局保障新发展格局是应急管理的重要内容。可以说，安全生产是实现这一目标的重要手段。通过加强安全生产管理，可以预防和减少事故发生，降低事故造成的人员和财产损失，从而保障生产活动安全进行、生产环境安全稳定，促进经济社会安全发展。

二是加强预防和应急准备。随着技术进步和工业规模扩大，生产过程中的风险不断增加，需加强安全管理和技术创新。实现党的二十大报告中提出的“公共安全治理模式向事前预防转型”。一方面，完善安全生产相关法律法规，强化技术与组织层面的安全管理。同时，制定应急预案并明确各级人员的职责权限，确保紧急情况下迅速有效响应。另一方面，推广先进的安全技术和设备并及时排查安全隐患，提高本质安全。同时，加强员工安全教育培训，提升安全意识和应急能力。

三是进一步强化资源与力量统筹。应急管理体制改革在一定程度上改变了不同部门之间“各自为政”“九龙治水”的碎片化治理局面。一方面，要进一步深化应急管理体制改革，整合不同资源和力量，形成应急管理的整体合力。同时，确保各部门既各司其职，又协同联动，实现全风险与全过程管理。另一方面，不断推进信息化建设和提高智能化应用水平，以科技为支撑加强信息沟通与联系，促进资源与力量统筹，探索将信息化成果转化为应急管理体制改革的动力。

四是提高第一响应人的应急能力。三里岛核事故中，问题扩大的重要原因之一是一线操作人员对预警的漠视。为此，应急管理中，政府、学校、媒体等要加大应急管理知识宣传，通过开展应急管理讲座、技能培训、应急演练等活动，提升公众应急技能，提升基层应急管理能力。同时，鼓励公众参与应急管理和监督工作，听取公众意见，形成全社会共同关注安全发展的氛围，实现“人人讲安全、个个会应急”。

【作者刘凤系省委党校（河北行政学院）应急管理培训中心教师】